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提高财税利益协调法治化水平【百乐门棋牌】

作者: 产品评测  发布:2019-11-07

在我国,区域经济一体化是一个涉及面广、持续时间长的建设过程。近年来,从东部沿海的长三角、珠三角、京津冀到中部地区的长株潭城市圈、长江经济带再到西部地区的新疆乌昌经济一体化,我国区域经济一体化进程不断加快。包括最近兴起的上海、天津、福建、广东等三批11个自贸区都可被视为区域经济一体化的积极实践。“财政乃庶政之母”,笔者以为,如能在区域经济一体化中立足财税法治立场,切实做到财政制度的相融合、税收利益的相协调,则可实现在区域经济一体化进程中有待解决的贸易一体化、公共服务一体化等具体目标。

编者按:

预期效果与改革目标相契合

百乐门棋牌,6月22日,由上海财经大学中国公共财政研究院和浙江省财政厅联合主办的第六届财经发展论坛在浙江杭州召开。来自全国人大、各省财税部门和全国各地科研院所的近200名专家学者参加此次论坛。本次论坛以“促进经济高质量发展的财税政策”为主题,分为“振兴实体经济的财税政策”、“创新驱动发展的财税政策”和“长三角一体化的财税政策”三个分论坛,第一财经选取各分论坛精彩观点分享给读者。

之所以要重视财税利益协调问题,是因为其与区域经济一体化改革的目标相契合。首先,协调财税利益的预期效果与区域经济一体化改革的经济目标相契合。推动区域经济一体化的目的在于促进区域内资源的合理配置,打破区域内生产资料流动的壁垒,进而促进区域经济协调发展,消弭传统的税收竞争,矫正地方政府竞争格局,这些问题的根源皆在于财税。如能实现财税利益协调,则改革的经济目标便可自然实现。

长三角一体化面临哪些障碍?又将如何破局?6月22日,在第六届财经发展论坛“长三角一体化的财税政策”分论坛上,与会专家学者提出,财税将对长三角一体化起到引领作用。

其次,协调财税利益的预期效果与区域经济一体化改革的社会发展目标相契合,是区内公共服务均等化的基础性条件。“以财行政”,没有财政基础,区域经济一体化的建设无异于空中楼阁。其实,在区域经济一体化进程中面临的许多问题,诸如流域环境治理、道路交通不衔接等问题归根结底在于公共服务体系的不完善和不协调,解决这一问题的基础在于对财政资源的合理配置。只有将区内“各自为政”的财政体系一体化,才能使不同区域间的公共服务水平齐头并进,实现其社会发展目标。

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一体化多属中央推动

长三角一体化面临的困境

在分析财税利益协调背后的制度意蕴后,我们看到在现实的区域经济一体化进程中,财税利益依旧难以协调,存在诸多问题。在税收制度层面,不同地区的税收政策有所不同,形成税收洼地,扭曲了生产资料的自由流动。尽管自2015年起,中央开始着力清理地方性税收优惠政策,但区内税收洼地的问题并未在根本上得以解决。以京津冀一体化为例,北京、天津两地利用各类开发区、高新区的地缘优势享受着大量的税收优惠政策,并形成了税收优惠的叠加效应,如北京的中关村以及天津的滨海新区,几乎囊括了现行税收法律体系中绝大部分的优惠政策。但相对较为落后也需要更多政策优惠的河北所能享受的优惠政策却最少。以土地使用税为例,近一路之隔的同等土地,仅因行政隶属关系不同,河北地区的税负就要比京津两地高出数倍。这在实质上构成了税收竞争。在财政政策也即税收收入分配政策上,一般来说在一体化过程中,跨地区产业迁移过程中,迁出企业在未来若干年内的税收收入仍要在迁入地和迁出地政府间分享,这显然是违背税收公平原则与财政分配公平原则的,且打击了迁入地政府推动一体化进程的积极性。从税法文本解读,我国税收征管的一般原则是属地原则。企业所在地政府为该企业提供公共服务,也应当保证其能获得一定的财政收入。没有为企业提供公共服务的一方,自然不应享有税收收益。同时,税收收入的初次分配应当严格遵守法律所规定的程序正义,若为实质公平起见需对税收收入进行二次分配,则应当在初次分配的税款入库后通过转移支付等财政手段来实现。在现实过程中的财政利益分配显然缺乏合理性与合法性基础。

上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川教授在演讲中提到,长三角三省一市间的资源差异是政府长期以来的配置造成的,而这种差距会影响到要素的流动。

之所以会出现这样的问题,其原因在于现行的区域经济一体化多是自上而下的改革,缺乏法治化保障。现行的区域经济一体化不单纯是地方政府自发的合作行为,而深深烙上了中央政府推动的印记。当然,区域经济一体化作为国家的重要战略部署,其参与主体自然缺少不了中央政府及其所属部门。但由于种种原因真正的利益主体——地方政府的自主参与度却很低。

“我认为长三角无论搞项目,还是产业结构调整,最终的实现路径都是通过要素的流动来形成一个合理的一体化模式,公共服务是引领要素流动的关键。资金愿意往哪儿投,人才愿意往哪儿走,看教育、医疗水平,而这些服务主要是由政府来提供的,问题是现在长三角地区对主要的公共服务的提供存在极大的差异,这个差异不利于要素的优化流动。”刘小川说。

确保中央指导 加强区域合作

长三角三省一市从2018年来看,以全国3.7%的土地面积,集聚了14%的人口和全国23.5%的GDP以及27.5%的税收。

区域经济一体化的改革目标能否达成取决于能否平衡协调区内各方的财税利益,实现共赢。这就要求制定一套与之相适应的“区域经济利益分享和补偿法律机制”。这一机制的核心有二:一是中央层面以立法者的身份参与改革;二是地方政府积极协商合作。就立法问题而言,制度性规范的缺失是目前区域经济一体化发展所面临的最大问题。目前区内财税利益协同中出现的无法可依现象必须破除,这就需要从以下几个方面完善立法。

上海金融学院原院长、教授储敏伟在演讲中指出,长三角由于不同省份之间存在税收差异,还有些企业在不同城市想办法避税这种现象,一定要找到一种成本补偿以及利益分享的机制,建立成本分摊、利益分享的财税机制和财税政策。

第一,加强区域合作立法。区域合作作为近年来兴起的社会现象,立法者应当在立法层面予以回应,实现法律与社会发展的良性互动。具体来说,区域合作立法应从如下三个层面开展,一是制定全国统一的“区域合作法”,在区域合作法中对财税利益的协调、分配机制作出原则性规定,并将区内行政协议、区内行政首长联席会议等创新机制法律化;二是针对区内财税利益协调的具体事项进行立法,如转移支付制度、地方税体系构建以及税收分享机制等问题;三是梳理区内涉及财税问题的地方性法规,防止重复征税,防止擅自减免税,防止出台和实施任何与税收法律、法规和国家有关政策相违背的单方面税收优惠措施。从而杜绝恶性税收竞争。

浙江财经大学财政税务学院院长、教授李永友也认为,长三角一体化当中有两个问题亟待解决,第一个是收益的分配问题,第二个是成本的分摊问题,如果这两个问题没有解决好的话,所有一体化都只能停留在制度和口号上。

第二,加强横向转移支付立法。依现有做法,在行政命令下,地方政府之间在财税收入的初次分配之时即对财税利益进行切割,缺乏法律基础。因此,这一利益分配程序应放置于财税收入的再分配阶段进行。具体来说,区域经济一体化中的跨行政区税收收入分配方式应以横向转移支付的方式完成,而非直接在税收征管阶段分配。法律首先应当明确转移主体,考虑到实际操作能力和监管需要,笔者建议因循现有操作模式,将横向转移支付的主体限定为省级行政主体之间,并接受中央财政主管部门的监督,以确保转移支付的透明度。在具体运行机制上,一方面要采用合理的公式计算出区内各省级行政区域的财政能力与财政需求,根据科学标准确定转移支付的资金规模;另一方面要合理配置转移支付的资金结构,坚持以一般性转移支付为主,专项转移支付为辅,充分发挥资金流入地区的自主性,促进公共服务均等化。同时还要加强区内横向转移支付的监督机制,在加强常规的审计监督、预算监督外,还应当受到区内省级行政首长联席会议的监督,做到参与机制、监督机制的多元化。

李永友表示,从收益分配角度来讲,价值链的一体化是区域一体化的一个基本前提,价值链在不同地区的分布是不一样的,所产生的收益也是不一样的,价值链过程当中的税收收益如何在区域之间进行划分,做到公平公正,目前为止长三角一体化中还没有这样一个顶层设计,这个顶层设计应该是财政部领头设计的。

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